Erneuerung kommunaler Straßen ist „öffentliches Gut“

Der Hambührener Gemeinderat hat in der letzten Sitzung des Strategie- und Entwicklungsausschusses über die zukünftige Finanzierung des Straßenbaus beraten, mit dem Ergebnis die Straßenausbabeiträge abzuschaffen und durch das sogenannte Grundsteuermodell zu ersetzen. In der nächsten öffentlichen Sitzung soll darüber abschließend beraten und entschieden werden. Diese Entwicklung hat mich veranlasst die nachstehende Stellungnahme zu verfassen. Die Erneuerung kommunaler Straßen muss als „öffentliches Gut“ aus von der Allgemeinheit gezahlten Steuern finanziert werden

Der nachstehende Auszug aus einer Veröffentlichung des Wirtschaftswissenschaftlers Dr. Ernst Niemeier zeigt , dass die Belastung der Grundstückseigentümer mit Straßenausbaubeiträgen grundsätzlich ungerecht ist.

„…. Kommunale Straßen und ihre Erneuerung zählen zu den öffentlichen Leistungen, die einer großen Zahl von Bürgern gleichzeitig einen Nutzen stiften und die von der Finanzwisenschaft deshalb als „öffentliche Güter“ bezeichnet werden. Die gleichzeitige Nutzenstiftung für viele Bürger bedeutet, dass die Vorteile, die aus dieser öffentlichen Leistung resultieren, individuell nicht zugerechnet werden können. Deshalb müssen diese öffentlichen Leistungen, die „öffentlichen Güter“, aus dem Steueraufkommen finanziert werden.

Das ist die verfassungskonforme Finanzierungsform der Straßenerneuerung. Die bisher praktizierte Beitragsfinanzierung, die gemäß dem zugrunde liegenden Äquivalenzprinzip unabdingbar einen zurechenbaren konkreten wirtschaftlichen Sondervorteil voraussetzt, verstößt schon wegen der Unmöglichkeit der Vorteilszurechnung gegen die abgabenrechtliche Gleichbehandlung. Es stellt sich dann allerdings die Frage, weshalb bislang Straßenausbaubeiträge erhoben wurden und weshalb die Verwaltungsgerichte sie als verfassungskonform ansehen. Diese verwaltungsrechtliche Fehlentwicklung hat seinen Grund in der Tatsache, dass es sich beim öffentlichen Abgabenrecht um ökonomisches Recht handelt und dass Verwaltungsrechtler in ihrem Studium des Verwaltungsrechts in diesen ökonomischen Grundlagen nicht ausgebildet worden sind. Verwaltungsrechtler sind für Fragen öffentlicher Abgaben eigentlich auch nicht zuständig. Zuständig sind dafür die Steuerrechtler und die Finanzgerichte. Im Fall der kommunalen Abgaben werden Streitfragen sachwidrig Verwaltungsgerichten vorgelegt, weil die Kommunalparlamente als Teil der Verwaltung angesehen werden und deshab die Straßenausbaubeitragssatzungen, die von ihnen verabschiedet werden, als Arbeitsergebnisse der Verwaltung behandelt werden. Die Verwaltungsrechtler kennen das von der Finanzwissenschaft formulierte verfassungsrechtlich relevante Äquivalenzprinzip nicht oder missdeuten es willkürlich. So behaupten sie beispielsweise, dass die konkreten Sondervorteile, die das Äquivalenzprinzip fordere, keine Vorteile im umgangssprachlichen Sinne seien. Es handle sich um rechtliche, um abstrakte Vorteile. Diese Interpretation läuft darauf hinaus, dass es gar keine zurechenbaren Sondervorteile geben muss, um Beiträge erheben zu dürfen. Diese willkürliche und unhaltbare Auslegung der Notwendigkeit von Sondervorteilen führt dann auch zu abwegigen verwaltungsrechtlichen Vorteilskonstruktionen. Der am häufigsten behauptete Sondervorteil ist die sogenannte „Inanspruchnahmemöglichkeit der Straße“.

Dabei fällt den Verwaltungsrechtlern nicht auf, dass erstens diese Inanspruchnahmemöglichkeit der Straße nicht durch die Straßenerneuerung geschaffen wurde, sondern durch die frühere Erschließung, für die Grundstückseigentümer den Erschlließungsbeitrag gezahlt haben. Zweitens handelt es sich dabei nicht um einen Sondervorteil der Grundstückseigentümer, sondern um einen Vorteil, den alle Straßennutzer haben. Schließlich ist sie auch kein konkreter wirtschaftler Vorteil, den das Äquivalenzprinzip als fundamentale Gerechtigkeitsnorm fordert. Die falsche Sicht der Verwaltungsrechtler zeigt sich auch darin, dass sie den Sachverhalt der Straßenerneuerung in einen grundstücksbezogenen Sachverhalt umdeuten und grundstücksbezogene Vorteile behaupten. Die Grundstücke sind jedoch, anders als im Fall der Erschließung, von der Straßenerneuerung nicht betroffen.

Die Steuerrechtler definieren Beiträge in sachlich korrekter Interpretation des Äquivalenzprinzips als Aufwendungsersatz für die getätigte öffentliche Leistung, die in Anspruch genommen werden kann. Als Träger dieses Aufwendungsersatzes kommen nur die Straßennutzer als Straßennutzer und nicht als Grundstückseigentümer in Frage. Einen Sondervorteil müssten die Grundstückseigentümer als Straßennutzer gegenüber den anderen Straßennutzern haben. Diesen Sondervorteil gibt es jedoch nicht, und er ist auch – wie oben schon dargestellt – nicht zurechenbar.

Es stimmt ferner nicht, dass der Grundstückswert (Verkehrswert) durch die Straßenerneuerung steigt. Die Verwaltungsrechtler behaupten stattdessen, dass der Gebrauchswert steige. Auch das stimmt nicht. Aber selbst wenn der Grundstückswert stiege, handelte es sich nicht um einen Vorteil der Grundstückseigentümer, sondern um einen bloßen Schadensausgleich. Denn dann wäre der mit dem Erschließungsbeitrag bezahlte Grundstückswert durch die Straßenabnutzung gesunken. Der Wiederanstieg durch die Straßenerneuerung würde die abnutzungsbedingte Entwertung ausgleichen. Die einzig mögliche verfassungskonforme Finanzierung der Straßenerneuerung ist die Steuerfinanzierung. Dabei wäre aus sozialen Gründen allerdings nicht die Finanzierung durch Grundsteuern wünschenswert, sondern aus dem Steueraufkommen, das gemäß dem Leistungsfähigkeitsprinzip erhoben wird. Das heißt, dass eine Neuaufteilung des Steueraufkommens zwischen Bund, Ländern und Kommunen notwendig ist.“

Nach der ausführlichen Darstellung der rechtlichen Situation durch Dr. Niemeier ist die  Finanzierung der Straßenerneuerung durch die Grundstückseigentümer grundsätzlich ungerecht .Die „Öffentliche Hand“ tut sich aber scheinbar äußerst schwer auf  Einnahmen zu verzichten. Vermutlich will man nicht zugeben,dass das traditionelle Abkassieren der Grundstückseigntümer ein Fehler war, schon wegen möglicher Regressforderungen durch geschröpfte Grundstückseigentümer. Es ist schon erstaunlich, dass ausgerechnet die Bayern den Fehler – wenn auch vorsichtig – zugeben. Im geänderten Bayrischen Kommunalabgabengesetz steht wörtlich: „Der Vorteilsbegriff ist veraltet.“

Neben Bayern hat die Politik bereits In acht weiteren Bundesländern  reagiert und die Strabs abgeschafft. Als Ersatz erhalten die Kommunen dort Landeszuschüsse für die Straßenerneuerung. Solange Niedersachsen die Strabs noch nicht abgeschafft hat, können in unserem Bundesland nur wenige reiche Kommunen auf die Einnahmen verzichten. Die Gemeinde Hambühren gehört leider nicht zu den Glücklichen. Sie will und kann nicht ersatzlos auf die Strabs verzichten.Sie möchte aber ein humaneres Finanzierungsmodell einführen. Sie favorisiert das auch in Winsen eingeführte leider risikoreiche Grundsteuermodell, das nachstehende Schwächen aufweist:

Das NKAG ( Niedersächsisches Kommunalabgabengesetz ) sieht die Gegenfinanzierung durch Einrechnung der Strabs in die Grundsteuer nicht vor. Deshalb ist diese Art der Finanzierung nicht gesetzlich abgesichert, sondern lediglich durch eine Entscheidung eines Verwaltungsgerichts.

Eine Selbstverpflichtung die in die Grundsteuer eingepreisten Strabs nur für den Straßenbau verwenden zu wollen wird dazu keine Sicherheit sein. Der Landkreis bzw. dessen Kommunalaufsicht ist bekanntlich gegen das Grundsteuermodell. Einmal in die Grundsteuer integrierte Strabs sind für den Landkreis Grundsteuern, die für alle anfallenden Finanzierungsaufgaben genutzt werden können. Winsen hat bekanntlich die Warnung ignoriert. Nun will Hambühren augenscheinlich das gleiche Risiko eingehen.

Winsen und auch Hambühren planen umfangreiche Investitionen, die nur durch erhebliche Kreditaufnahmen realisiert wrden können. Sollten durch eine allgemeine Rezession die noch sprudelnden Steuereinnahmen wegbrechen und dann die Tilgung der Kredite nicht mehr gesichert sein, wird der Landkreis spätestens dann anordnen auch den in der Grundsteuer enthaltenen, eigentlich für den Straßenbau vorgesehenen Anteil für die Schuldentilgung zu nutzen. Dazu meine Frage: Wie wird danach der Straßenbau finanziert, wenn das Geld futsch ist? Werden die Grundstückseigentümer dann erneut zur Kasse gebeten?

 CDU und SPD wollen mit dem Grundsteuermodell alle Einwohner an der Straßenfinanzierung beteiligen. Das ist kaum möglich. Beiträge können bekanntlich nicht anteilig an Mieter weiter berechnet werden. Der Deutsche Mieterbund geht nach meiner Kenntnis davon aus, dass eine gesetzlich nicht abgesicherte Umwidmung von Beiträgen in Steuern äußerst fragwürdig ist. In die Grundsteuer integrierte Beiträge bleiben für den Mieterbund Beiträge. Somit werden allein die Grundstückseigentümer die Last tragen.

Die Annahme von CDU und SPD, die Kosten gerecht auf die Allgemeinheit zu verteilen, ist auch nicht gegeben. Die Allgemeinheit besteht nicht nur aus den Grundstückseigentümern. Sie umfasst alle Einwohner und auch nicht in der Gemeinde ansässige die Hambührener Infarstruktur nutzende Bürger. Letztere befahren die innerörtlichen Straßen übrigens besonders zahlreich mit schweren mehrachsigen Fahrzeugen, die die Straßen um ein Vielfaches mehr schädigen als normale PKW`s.

Wenn es den Vorteilsbegriff für die Grundstücke nicht gibt, können die Grundstücksflächen nicht mehr Berechnungsgrößen für die Ermittlung der Strabs sein. Das wäre genau so unsinnig als wenn die Grundstücke zur Beitragsermittlung für Wasser- und Abwassergebühren oder Strom- und Heizkosten missbraucht würden. Die Grundstücke gehören nicht zu den Straßennutzern. Sie haben keinen Einfluss auf die Ntutzung und Abnutzung der Straßen. Neben klimatischen Schäden wird die Abnutzung der Straßen ausschließlich von den Straßennutzern verursacht, also von allen aus der Allgemeinheit bestehenden Bürgern. Es liegt leider nicht im Ermessen der Gemeinde die Schäden verursachende Allgemeinheit  zur Kasse zu bitten. Die Gemeinde kann sich nur bei den Grundstückseignern schadlos halten, die lediglich  aus einem Teil der Allgemeinheit bestehen. Die nicht mehr an die Grundstücksgrößen angelehnten Beiträge sollten deshalb sehr moderat bleiben.

Vorstehendes gilt auch für das sogenannte Grundsteuermodell. Nach meiner Kenntnis setzt sich die noch gültige, noch nicht geänderte  Grundsteuer aus folgenden Größen zusammen:  Ein der Grundstücksgröße angepasster Einheitswert aus dem Jahr 1964, ein vom Finanzamt vorgegebener Grundsteuermessbetrag von z.Z. ca. 2,6 Promille, der mit dem  Einheitswert zu dessen Korrektur multipliziert wird und einem von der Gemeinde festgelegten Hebesatz. Die nachstehenden überschlägigen  Berechnungen zur Grundsteuererhöhung durch Einpreisung der Strabs basieren auf der von der Gemeinde Winsen diesbez. erfolgten Anhebung des Hebesatzes um 160 Punkte.  (40%)

RECHENBEISPIEL

                                                                                                                                                              Nach der bisherigen Berechnungsmethode – abhängig von der jeweiligen Grundstücksgröße – sind die Straßenausbaubeiträge völlig unterschiedlich. Das trifft, wie die vorst. Beispiele zeigen, auch für das sogenannte Grundsteuermodell zu.  Die unterschiedliche Beitragsbelastung ist ungerecht. Sie entspricht nicht dem Grundgesetz, nach dem alle Bürger gleich sind und gleiche Rechte haben. Auch eine nur temporäre Regelung bis zur vollständigen Abschaffung der Strabs sollte gerecht sein. Ratsmitglieder und Verwaltung sollten sich eine bessere, faire und gerechte Methode zur Erhebung der Strabs einfallen lassen.

Meine Empfehlung: Die Beiträge sollten ohne Einbeziehung der Grundstücksgrößen ermittelt werden. Die Beträge sollten nicht zu Steuern umgewandelt werden. Ich könnte mir z.B. das Modell der wiederkehrende Beiträge in etwas modifizierter Form vorstellen. Die Gemeinde sollte nicht in Teilgebiete aufgeteilt werden. Alle Grundstückseigner nutzen die Straßen mehr oder weniger und zwar völlig unabhängig von der Größe der Grundstücke. Deshalb sollten sie in der gesamten Gemeinde gleich hohe Beiträge zahlen. Dazu sollte ein Mittelwert gebildet werden. Grundstückseigentümer mit kleinen Grundstücken würden höher belastet und die mit großen Grundstücken würden weniger zahlen. Damit die Beiträge moderat bleiben sollten Fördermittel voll zur Minderung der Beitäge verwendet werden. Bei Grundstücken mit Mehrfamilienhäusern sollte  je Wohnung ein Festbetrag anfallen. Zu vermieteten Wohnungen gehört meistens ein die Straßen nutzendes und abnutzendes KFZ. Ob und wie die Kosten an die Mieter weiter berechnet werden könnten, z.B. durch Mieterhöhungen, läge im Ermessen der Vermieter. So  würden auch die Mieter mit einbezogen, die Kosten auf mehr Köpfe verteilt und die Beiträge noch niedriger werden.

Der vorstehende Vorschlag besteht auch aus keiner wirklich gerechten Lösung. Er ist aber wesentlich gerechter als alle anderen Beitragsvarianten. Sämtliche mit dem Grundsteuermodell vebundenen Risiken gäbe es nicht. Auch die Selbstverpflichtung des Gemeinderates wäre überflüssig. Der bürokratische Aufwand für die Verwaltung wäre gering. Wenn die Beiträge zusammen mit den Grundsteuern eingezogen würden, wäre die Buchung auf ein separates Konto explizit für den Straßenbau sicherlich kein Problem.

Ob die vorstehende Beitragsvariante wirklich zulässig ist, müsste durch eine juristische Prüfung geklärt werden. Vorteilhaft wäre, dass es sich um Beiträge handeln würde und nicht um Steuern. Für die Erhebung von Beiträgen und deren Gestaltung hat die Gemeinde nach meiner Kenntnis einen verhältnismäßig großen Gestaltungsspielraum.

Die Celler CDU – Fraktion favorisiert eine andere Variante. Sie will die Beitragsatzung nicht wesentlich ändern. Sie will die ungerechte Beitragsermittlung abhängig von der Grundstücksgröße und die  Einmalzahlung vorerst beibehalten. Sie möchte aber die Möglichkeit zur Zahlung der Beiträge als Rente mit einer geringen Verzinsung zulassen. Auch das wäre  schon moderater als das Grundsteuermodell, aber nur, wenn die Rentenbeiträge soweit gestreckt würden, dass sie die Bürger nicht wesentlich mehr belasten würden als z.B. das vorstehend aufgezeigte Beitragsmodell. Voraussetzung wäre auch, dass keine überzogenen Sicherheiten erforderlich wären, wie die Eintragung von Grundschulden. Das Ausfallrisiko von Beitragszahlungen wäre auch nicht wirklich größer als bei anderen Beitragsvarianten. Dieses Beitragsmodell hätte einen nicht zu verachtenden Vorteil. Die Zahlung der Rentenbeiträge würde nach Tilgung der Beitragsschuld enden, während die Zahlung bei anderen Beitragsvarianten unendlich wäre.

Egon Kiehne

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